Debemos advertir que este documento no pretende agotar el estudio de la ganadería. En otros trabajos (en preparación) se estudia la evolución de los factores tierra y trabajo, así como se analiza el sector exportador.
No concebimos las políticas estatales simplemente como las medidas públicas dirigidas al crecimiento de la producción y de la productividad mediante la introducción y difusión de nuevas tecnologías.
Las consideramos en un sentido más amplio, como la intervención del Estado y su legislación en la evolución del agro, la que en general no es sólamente el fruto de las intenciones o planes de los gobiernos, sino que resulta de la interacción entre el modelo económico social que se quiere impulsar y la presión de los intereses de los grupos sociales involucrados.
El gobierno batllista, a partir de 1903, demostró en cierto modo un giro en las preocupaciones de los gobernantes en cuanto al desarrollo de la economía del país. Mientras que la construcción del puerto de Montevideo fue la medida más significativa y más representativa del gobierno de Cuestas (1897-1903),ligado al sector hegemónico de las clases propietarias formado por comerciantes importadores-exportadores, de orientación orista, las preocupaciones más relevantes del batllismo en materia económica se dirigieron al desarrollo del sector productivo-la agricultura,la industria y el mejoramiento de la ganadería- y a la nacionalización y desarrollo de resortes básicos como los transportes, las comunicaciones, la energía, el crédito, los seguros.
Ningún gobierno podía descuidar la ganadería, no sólo porque ésta era responsable de más del 90% de las exportaciones del país, sino también porque debía ser un pilar fundamental en el cambio del esquema impositivo vigente.
Este se basaba fundamentalmente en los derechos de importación, o sea en el consumo. Pero el desarrollo de la industrialización comenzaba gradualmente a sustituir importaciones, artículos de consumo por máquinas y materias primas, que en general, debido a la política proteccionista, estaban exentas de derechos aduaneros. La solución que se arbitró fue la fijación de impuestos internos a los productos sustituidos fabricados en el país. Con el paso de los años este impuesto se incrementó, al tiempo que disminuyó la recaudación por derecho de importación. En conjunto los impuestos indirectos representaban el 55,4% del total recaudado en 1911.
Esta financiación del Estado mediante el consumo, fundamentalmente el de las clases populares, era contraria a la ideología reformista en lo social del batllismo. El cambio que el batllismo intentó y en el que fracasó, fue el crecimiento gradual de la contribución inmobiliaria, el impuesto a la propiedad de la tierra.
Durante la segunda presidencia de Batlle y Ordoñez (1911-1915), el impulso reformista se manifestó con fuerza respecto a los problemas agropecuarios. Sin embargo, hasta fines de los años veinte, la política batllista de fomento de la ganadería tuvo escasa incidencia en el desarrollo de ésta. Para comprender esta debilidad, así como la política económica del primer batllismo y del terrismo que lo sucedió, es necesario tener en cuenta las características del período a nivel mundial.
A partir del fin de la Primera Guerra Mundial se inicia un período de baja de precios de las materias primas y los productos alimenticios y de restricción del crédito y del comercio internacional, del que no se había salido completamente cuando estalla la crisis del 29, abriendo un período de cerramiento del comercio y de acuerdos bilaterales. En este ámbito internacional el peso del sector agroexportador en la economía nacional tiende a disminuir.
La decadencia de Gran Bretaña como potencia hegemónica, la escasa complementariedad de Estados Unidos con el esquema comercial anterior, el avance del proceso de industrialización sustitutivo de importaciones, las dificultades en la colocación de las exportaciones, especialmente las carnes, explican este menor peso relativo.
Si bien la Primera Guerra enriqueció a los ganaderos (a pesar de las circunstancias climáticas adversas que se sucedieron desde 1911 hasta 1917, la disminución de los stocks y de la extracción, o bien la extracción indiscriminada que perjudicaba la recomposición del stock), significó penuria fiscal para el Estado y restricción del crédito internacional. La reducción de los volúmenes y precios de las exportaciones durante los críticos años de 1921 y 1922 debilitó aun más el impulso reformista.
Hacia 1930 se toma mayor conciencia del estancamiento ganadero y se pone más énfasis en el fomento del sector, pero esto se da en un entorno de parálisis estructural de la ganadería, de pérdida de peso relativo en el conjunto de la economía y de penuria financiera del Estado.
El progreso de la ganadería en la segunda mitad de los años treinta, que culmina con los altos precios de la Segunda Guerra, se debilita con el desastre climático del verano del 43, y se recompone recién hacia 1947. En ese entonces el producto industrial superaba al pecuario: la economía del país y el modelo de país habían cambiado sustancialmente.
II. Evolución de la riqueza ganadera
Para analizar la evolución de las existencias ganaderas es necesario tener en cuenta conjuntamente el stock bovino y ovino en la totalidad del territorio. Las existencias ganaderas a través de los Censos muestran el estancamiento de la capacidad productiva de la pradera, cuya extensión no sufrió cambios significativos. Las cifras de 1908 no lograron superarse en todo el período.
Con un promedio de 11 millones de unidades ganaderas, las existencias ganaderas muestran dos bajas significativas en el período. La primera, que se produce a partir de 1911 y es registrada en el Censo de 1916, fue producto de la alternancia de factores climáticos que afectaron sucesivamente a vacunos y ovinos y de la extracción indiscriminada provocada por el aumento de la demanda de carne durante la Primera Guerra Mundial.
La gran sequía del verano de 1911 causó la muerte de varios millones de vacunos, demorándose hasta 1914 el comienzo de la recuperación del stock. A partir de ese año, las abundantes lluvias producen grandes epizootias entre los ovinos, especialmente en las majadas merinas, cuyo stock se reduce en cerca de 10 millones de cabezas. El 1916 la sequía y la langosta perjudicaron las existencias bovinas. Al final del período la gran sequía del verano de 1943 reduce en dos millones el stock bovino, que tardará hasta 1947 en recuperarse. Este desastre natural coincide también con la gran demanda y la valorización de los productos ganaderos a partir de la Segunda Guerra Mundial.
II.1. El stock bovino.
El stock bovino registra un promedio de 8 millones durante el período estudiado, con un pico máximo hacia 1924, producto de la gran demanda de carnes en los años anteriores, y un descenso hacia 1930 debido al alza de los precios de la lana, que determina mayor rentabilidad para la producción ovina. El Censo de 1937 registra el proceso inverso, alza del stock vacuno y baja del ovino, debido a la caída de los precios de la lana durante los años de la gran crisis.
La gran sequía del verano de 1942-1943 produjo la disminución de 2 millones de cabezas del stock vacuno (especialmente de terneros y vacas con cría), aunque según el comentario que acompaña al Censo de 1943,desde antes de la sequía ya incidían negativamente en la conservación del stock otros factores de orden económico, como la gran demanda y los altos precios de la carne al iniciarse la Segunda Guerra Mundial, que llevó a los ganaderos a la matanza de mayor porcentaje de vacas y a disminuir el número de terneros para dar mayor lugar a la preparación de los animales adultos para la faena. También incidió en 1940 el fracaso de los avenales. La situación se agravó en los años siguientes a la sequía por la escasez de terneros de cría y recién hacia 1947 se puede hablar de recuperación de la ganadería vacuna.
Este estancamiento del stock vacuno, que se extendió mucho más allá del período estudiado, no puede atribuirse a aumentos en las existencias de ovinos, que permanecieron estables desde fines de la década de los veinte, ni tampoco a un crecimiento apreciable del área agrícola (que además en parte se dedicó a la agricultura forrajera).
La falta de crecimiento del stock sería menos relevante si se hubiera producido un crecimiento en el porcentaje de matanza anual. La serie de extracción anual de vacunos nos muestra una tendencia ascendente hasta 1930 (sólo interrumpida por las caída de 1911 y los años siguientes y de 1920 y 1921). Luego de los años de la crisis (1931 a 1933), la extracción no logra recuperar su nivel anterior y a partir de allí se produce un estancamiento que se prolongará por muchos años.
Desde fines de los años treinta el estancamiento de la extracción no puede atribuirse a que la demanda de carnes haya disminuido, por el contrario, la demanda para la exportación así como para el consumo interno es cada vez más intensa (algo semejante sucede con la demanda de cueros).
Si se analiza en cambio el porcentaje de extracción de toneladas de carne vacuna con relación al número de bovinos registrados en los Censos en todo el período se registra estancamiento, con la excepción del año 1930 (alta extracción que podría deberse a la percepción de la tendencia a la baja de los precios), y de 1943 (liquidación obligada del stock). El promedio de toneladas extraídas sobre el stock es de 58,2.
Finalmente, el análisis de la extracción de toneladas de ganado en pie por la Tablada de Montevideo muestra, a pesar de cierto aumento del peso promedio del novillo, el estancamiento en la producción de carne vacuna desde 1930.
Por lo tanto es necesario investigar las causas del estancamiento del stock bovino y de la producción de carne en los mecanismos internos de la explotación pecuaria, analizando en primer término la composición del stock.
La baja eficiencia productiva, que se mantuvo mucho más allá de los límites del período estudiado: una tasa de procreo (número de terneros dividido por número de vacas entoradas), de alrededor de 60%. Esta baja de la tasa de procreo se debe a que las vaquillonas son entoradas a edad tardía (3 años) debido al lento crecimiento del animal a causa de deficiencias alimenticias, y a que la proporción de vacas entoradas es baja en relación a las vacas de refugo o invernada y a los novillos de más de tres años.
En suma, la lentitud del crecimiento y del engorde de los animales ocupa una proporción importante de la capacidad alimenticia de la pradera e impide el mantenimiento de un mayor número de terneros. Si bien la escasez alimenticia de los campos de cría es la causa principal de la lentitud del proceso de preparación de los animales, hay otras causas, relacionadas con el manejo de las prácticas de cría: la falta de diagnóstico de preñez y el alargamiento excesivo de los períodos de entore y de lactancia.
Hacia los años cuarenta, quizás bajo la impresión causada por la destrucción producida por la sequía en momentos de aumento de la demanda y del precio de la carne, existía conciencia de todas estas limitaciones. El Plan Agropecuario de 1947 señalaba que se disponía anualmente de 2.500.000 vientres que producían el 60% de los terneros, es decir que cada año 1.000.000 de vacas no daban cría o la perdían al nacer, e indicaba la necesidad de aumentar la tasa de procreo al 75%, como ocurría en países de ganadería más avanzada. Aparte de combatir la brucelosis o la defectuosa riqueza mineral de las pasturas, proponía difundir el diagnóstico precoz de preñez, preparar el personal necesario para la generalización de la inseminación artificial y fomentar la formación de cooperativas de inseminación artificial para los productores modestos.
“La edad promedio en que se faenan nuestros novillos es de 4 años y medio, promedio para todo el país. La edad de faena está en estrecha correlación con el porcentaje de terneros y novillos, observando la variación de esos porcentajes a través de 6 censos, se comprueba que en 30 años no hemos logrado reducir la edad en que se faenan, a pesar de la propaganda y estímulos que se han hecho para favorecer la producción de novillos jóvenes, lo que demuestra también que no hemos podido aumentar el porcentaje de matanza”.Hacia el final del período las cifras revelan un marcado estancamiento de la producción bovina y un progreso de la explotación ovina, especialmente en lo que se refiere a lanas. En materia de bovinos existe un marcado desequilibrio entre la calidad zootécnica y la producción. El rendimiento del stock bovino continuaba manteniéndose en 13,8% de matanza anual, mientras que en la Argentina llegaba a 20,3%.
El Plan Agropecuario de 1947 señalaba que si se lograra faenar novilladas de 3 años y medio se llegaría a un porcentaje semejante. Los campos de invernada no alcanzaban a cubrir el 10% de la superficie total dedicada a la ganadería. Esta desproporción determinaba que el criador no encontrara salida para toda la zafra de novillitos, por lo que los retenía para criarlos y engordarlos. El invernador, que pagaba mayor renta, prefería adquirir novillos completamente criados que hubieran alcanzado una mayor preparación en campos de menor renta. Este fenómeno se agudizó aún más por la falta de estímulo permanente en el precio del novillo que entra a Tablada en la época de penuria forrajera. La señalada disminución desde 1940 de la entrada de novillos en invierno es interpretada como un proceso de extensificación ganadera y de disminución de las invernadas en praderas artificiales de invierno, en síntesis, como una tendencia al retroceso de la ganadería vacuna.
La exportación anual a la Argentina de una parte de los novillitos es una de las soluciones propuestas por el Plan de 1947.Esta práctica se había extendido hacia el año 1929 en el Litoral, era recordada como beneficiosa para los criadores y fue defendida por todas las entidades rurales del Litoral. El Plan admitía que esa exportación significaría en último término la pérdida de nuestra cuota de exportación de carnes vacunas.
Deberían exportarse los novillitos de 3 años y medio que no se pudieran invernar, para que no quitaran espacio al ganado de cría. De esta forma se podría elevar la cifra de matanza y también la de vientres, y así el stock podría crecer.
II.2. El stock ovino.
El stock ovino de 21 millones y medio de cabezas (excluidos los corderos) en 1908, sufrió una gran disminución en los ocho años siguientes, situándose en 11 millones y medio en el Censo de 1916. Esta disminución era previsible dada la caída de las exportaciones de lana, del orden de 62% entre 1912 y 1916. La brusca oscilación obedeció a diferentes factores
En primer término, climáticos, por los períodos lluviosos que ocasionaron grandes epidemias en las majadas, provocando importantes pérdidas, especialmente entre los mestizos merinos. En segundo lugar, el avance de la agricultura, en particular de la forrajera, que desplazó a los ovinos de las buenas tierras. También influyó el aumento de la extracción de ovinos para la exportación en pie y para la faena de los frigoríficos, entre el establecimiento de éstos y 1913. Finalmente, un aspecto que consideramos importante en la explicación de este fenómeno es la sustitución de los mestizos merinos por razas inglesas, animales de mayor tamaño y de mayores exigencias alimenticias. El Censo de 1908 consignaba la existencia de 17 millones de animales e raza no especificada, que desaparecen en el Censo de 1916, mientras que los mestizos de razas inglesas eran alrededor de 7 millones.
Los anuarios de Estadística Agrícola señalaban como otro factor explicativo la posible subestimación del stock en el Censo de 1916, basándose para suponer dicha subestimaciòn en la importante magnitud de la zafra lanera.
A partir de 1916 el stock ovino se va recuperando hasta estabilizarse en alrededor de 20 millones de cabezas desde fines de la década de los años veinte hasta el final del período estudiado. Esta estabilización revela un mayor control de las enfermedades, en el que tuvo un papel importante la Dirección de Policía Sanitaria Animal del Ministerio de Industrias, junto a una selección más cuidadosa de los reproductores y de las majadas, impulsada por los criadores agremiados en sociedades de razas y por la Comisión Nacional Honoraria de Mejoramiento Ovino.
El análisis de la estructura del stock ovino a través de los diferentes censos muestra los efectos en la composición de las majadas de la orientación hacia la producción de carne en la época de los primeros censos (mayor porcentaje de vientres y menor proporción de capones), y el efecto contrario (aumento del porcentaje de capones que producen mayor vellón y de mejor calidad), cuando, a partir de los años treinta, la producción se orienta hacia la lana.
La escasez señalada de campos de invernada fértiles o aptos para la producción de forrajes para los vacunos (que la agricultura y la lechería reclamaban), determinaría, junto con las exigencias del mercado, la preferencia por la producción de lana frente a la producción intensiva de corderos. Hacia los años cuarenta se planteaba aumentar la rentabilidad de la ganadería ovina mediante la colocación de carne de capón, ya fuera mediante la exportación a Brasil o mediante la incentivación de su consumo en Montevideo (lo que dejaría un mayor saldo exportable de carne vacuna, cuya producción se hallaba estancada).
Pero la producción dirigida a la lana no explica la baja tasa de procreo ovino. El porcentaje de borregas y ovejas encarneradas era muy bajo debido a su lento crecimiento, atribuible a las carencias forrajeras. También era baja la producción de corderos, ya que estos nacían en invierno, la época de mayor penuria forrajera, por la errónea costumbre de encarnerar a comienzos del verano.
También se señalaban entonces los errores en la forma de realizar la esquila, por la escasez de bretes y galpones y por realizarla con animal atado. El Ministerio de Ganadería sostenía en 1947:
“No se concibe, por ejemplo que en un país ovejero como el nuestro no se haya podido implantar la esquila con el animal suelto, que tantas ventajas ofrece para el animal y para el propio trabajador. Se comprende entonces que los concursos de esquiladores serían de mucha importancia práctica, al punto que deberían ser encarados de inmediato”
III. La evolución del producto ganadero
Otro aspecto que muestra el desempeño de la ganadería en el período es la evolución de la producción ganadera, es decir el valor extraído anualmente por sus componentes: carne, subproductos, cueros y lana. Esto constituye el Valor Bruto de Producción (VBP) de la ganadería y se calcula a precios corrientes de cada año y a precios constantes (volúmenes de cada año multiplicados por el precio de un año base). En este trabajo se tomó 1925 como año base.
Para el cálculo global de los volúmenes se consideró la extracción total de ganado (bovino, ovino y porcino) y la producción de lana (esquila), no siendo posible incluir la variación de existencias y la faena no controlada.
Para el cálculo del valor del ganado en cada año se tomó el total de las unidades en pie comercializadas, el peso y el precio promedio obtenido. Como se trata de animales en pie en cierto modo el cálculo incluye no sólo el precio de la carne sino también el cuero y los subproductos. Para el cálculo de la producción de lana se utilizó la estimación del volumen de la zafra anual realizada por el Secretariado Uruguayo de la Lana (SUL).
Las estadisticas muestran claramente un primer período de crecimiento hasta 1911, seguido de un período de caída del que recién se recupera en 1924, luego un fuerte crecimiento hasta 1930, y a partir de la caída provocada por la Gran Crisis, la recuperación del sector se vuelve estancamiento.
Si se observa la relación entre la producción y la marcha de los precios, se constata que no siempre están correlacionados, debido por un lado a la limitada capacidad de respuesta del productor a los cambios en el mercado y por otro, como sucedió a fines de los años veinte, a que se intenta compensar la disminución de los ingresos causada por la baja de los precios con el aumento de los volúmenes extraídos.
En la Historia Económica del Uruguay de Millot-Bertino (1995) se utilizó otra metodología.. Se calculó la producción ganadera sumando la destinada al abasto interno y la exportada, no siendo posible considerar la parte del producto destinada a la industria para el mercado interno (con excepción de la carne). Respecto de los cueros, la lana y los animales porcinos para chacinados, el cálculo se realizó principalmente a partir de las exportaciones. El progresivo crecimiento industrial en el período que aquí se estudia vuelve a esa omisión cada vez más importante. Esta fue la razón principal por la que se optó por la metodología descrita antes.
Otro problema que presentaba dicha metodología concierne a la información disponible sobre exportaciones, que si bien es satisfactoria respecto a los volúmenes, presenta dudas respecto a los valores corrientes. Finch (1980, :111) los cuestiona para ciertos productos de la ganadería en algunos períodos:
“... el cálculo de los precios implícitos en esos valores reales (del comercio de exportación) pone de manifiesto que, durante ciertos períodos, se continuaron utilizando precios fijos para el cálculo de los valores exportables. A vía de ejemplo puede decirse que el precio implícito, tanto de la lana como de los cueros, se mantuvo constante entre 1917 y 1920. Para la mayor parte de los productos cárnicos esa constancia se produjo entre 1917 y 1925. Como caso extremo debe señalarse que el precio implícito de las carnes conservadas sólo cambió una vez entre 1917 y 1932. Más aún: entre 1913 y 1916 los precios de todos los productos de exportación aparecen sospechosamente bien redondeados.”
La evolución de la ganadería en el Uruguay resulta similar en ambas mediciones, sobre todo si se observa el estancamiento aludido. Los ciclos también se dibujan en los mismos períodos. Pero resaltan también con nitidez las grandes diferencias en los años de gran crecimiento o de abruptas caídas. Ellas están asociadas a liquidaciones o retenciones de ciertos productos según las expectativas de quienes los comercializan. El caso de la lana es muy particular. Hasta 1912 las exportaciones son superiores a la zafra, lo que se puede interpretar como una manifestación de la persistencia del comercio de tránsito. Entre 1912 y la Gran Crisis, las agudas subas y bajas de las exportaciones parecen expresar situaciones de retención y posterior liquidación de existencias.
Esto es particularmente claro en la baja de la exportación en 1928 y 1929 y la gran liquidación de lana en 1930. A partir de la recuperación de la crisis, la marcha de la exportaciones corre por debajo de la zafra, lo que manifestaría el crecimiento de la industria textil.
Por otra parte, la evolución de la zafra lanera muestra que en los años cuarenta y cincuenta la producción de lana no participó del estancamiento del producto ganadero y que éste se manifiesta en el retroceso de la ganadería para carne.
IV. Las características tecnológicas
La principal preocupación por el mejoramiento de la ganadería y sin duda la mayor inversión efectuada se centraron en el refinamiento genético del ganado. El mejoramiento del estado sanitario éste fue un proceso lento, que aumentó su ritmo avanzada la década de los treinta. Si bien veremos que desde temprano se tuvo conciencia de las limitaciones alimentarias de la pradera natural, la preocupación por la alimentación fue, luego de un impulso inicial hacia la investigación y la difusión, dejada de lado hasta los años treinta. En cuanto a las técnicas de manejo se avanzó poco. Aunque no lo podemos cuantificar, se sabe que hubo pocas mejoras en la subdivisión de los potreros, que permite el mejor aprovechamiento de las praderas naturales y la implantación de cultivos forrajeros (en potreros demasiado grandes quedan partes del campo que el animal no aprovecha) y en la implantación de aguadas artificiales. Lo mismo se puede afirmar en cuanto a la implantación de montes de abrigo, de bañaderos, la capacitación de capataces y peones, la realización de concursos de productividad y de rentabilidad, etc.
Otras técnicas avanzadas de manejo era conocidas hacia el final del período y son planteadas por el Plan Agropecuario de 1947:
“La selección por el contralor de la producción individual, la progeny test o prueba de los reproductores por su descendencia es uno de los mejores métodos de selección, para ello es imprescindible conocer la producción individual de carne, lana o leche, que permite confrontar los valores entre los progenitores y la descendencia para aquilatar la aptitud mejoradora de los primeros. Contralor lechero, block test para las carnes, y para la lana el contralor individual en el momento de la esquila con la individualización provisoria de los vientres, para luego clasificar de acuerdo al rendimiento y calidad de la lana, con lo cual se obtendría la rápida selección de las majadas”.El Plan concluía:
“Es necesario divulgar el concepto de productividad por unidad de superficie, haciendo comprender que la mayor productividad por cabeza no siempre es paralela a una mayor producción por hectárea, que es lo que fundamentalmente interesa a la economía nacional” (:180). “El mejoramiento de la ganadería extensiva exige soluciones de carácter económico comercial, así como también de carácter técnico, sin olvidar, claro está, que toda solución técnica conduce a un mayor rendimiento económico, pero aun así puede afirmarse que soluciones estrictamente técnicas, muy poca influencia tendrán si previa o paralelamente no se encaran los problemas económicos de la ganadería extensiva. La buena organización de los establecimientos es algo más que tener buen ganado en buen campo”
IV.1 La nutrición animal
El estancamiento del stock mostrado por los Censos efectuados en las primeras décadas de nuestro siglo hace evidente el límite de la capacidad de sustentación de las praderas naturales. La combinación de pastoreo con agricultura forrajera en las estancias era escasa, tanto en los
establecimientos dedicados al inverne como en las cabañas, que dependían del forraje producido por agricultores de Canelones, San José y Colonia para complementar el pastoreo. Cuando el forraje se encarecía en época de sequía, la Asociación Rural proponíaa sistemáticamente la libre entrada de forraje argentino, a lo que se oponía también sistemáticamente la política batllista de protección de la agricultura.
Paulatinamente se fue tomando conciencia de que el problema forrajero era el principal factor limitante del crecimiento de la producción. Simultáneamente los mercados aumentaban sus exigencias de calidad tanto respecto a la carne como a la lana y tendían a adquirir carnes provenientes de ganado nuevo, el que requería de mejores condiciones alimenticias para un engorde rápido. El pastoreo continuo sobre potreros demasiado extensos fue facilitando el desgaste de la pradera y la invasión de pastos ordinarios que tendían a proliferar por ser desechados por el ganado, salvo en la época de sequía.
Por otra parte, la generalización de la pradera artificial era inviable por su costo y por la creencia inicial en la gran capacidad de los suelos del país para la agricultura. Superada ésta, permanecía la dificultad básica para encarar soluciones para el mejoramiento de los campos: el desconocimiento del clima, del suelo y de las especies forrajeras aptas para los diferentes tipos de suelo. Era necesario observar el clima en diferentes zonas y durante muchos años y, mediante un cúmulo de investigaciones sobre el suelo, realizar un mapa agronómico del país.
La tarea comienza a ser emprendida en 1908 por la Facultad de Agronomía bajo la orientación del catedrático H. Van de Venne, a través de investigaciones de campo realizadas en varios departamentos del país8.
En 1917 el Poder Ejecutivo
“considerando económico el mejoramiento de nuestros prados naturales, aumentando en lo posible su capacidad de producción; [y] que es necesario que las instituciones oficiales de carácter agronómico que ejercen funciones de enseñanza e investigación estudien en primer término todo lo relativo al problema forrajero”,resuelve que el Laboratorio Agronómico de la Facultad de Agronomía complete el estudio de las plantas forrajeras indígenas a fin de determinar su valor alimenticio para la formación de praderas temporarias o permanentes.
Poco después, este estudio de los tipos de forrajes que mejor se adapten a las condiciones naturales y económicas del país se extiende a los programas de experimentación de las Estaciones Agronómicas, del Vivero Nacional y de la Granja Modelo.
Además se resuelve que las Inspecciones Departamentales de Ganadería y Agricultura inicien de inmediato el análisis del problema forrajero en las regiones donde actúan. Se fundamenta en las notables diferencias entre las regiones del país respecto al cultivo forrajero más adecuado, demostradas por las experiencias realizadas.
La urgencia de estas resoluciones se relaciona con la toma de conciencia sobre la necesidad de aumentar la producción agropecuaria que produjo el alza de los precios de las exportaciones, especialmente de la carne, durante la Primera Guerra Mundial. Luego de 1917 no se ha logrado detectar ninguna resolución oficial al respecto hasta la formación de la Comisión de Estudio del Problema Forrajero en 1935. El estudio de los documentos, tanto de los provenientes de los organismos de Estado como los de las gremiales de hacendados sugiere que el tema forrajero dejó de ser centro de interés durante varios años.
Al final de la década de los años 20, quizás como consecuencia de la evidencia del estancamiento del stock y de la producción de carne, se puede advertir una mayor preocupación.
En la encuesta realizada en 1924 (representativa de establecimientos que reunían más del 10% del ganado vacuno del país), a la pregunta de si producían recursos forrajeros en el establecimiento, 25% contestaban negativamente y 75% afirmativamente. Entre los primeros el 9% lo realizaba sobre menos del 1% de la superficie explotada, 14% del 1 al 5%, el 2% entre el 5 y el 10%, el resto, o sea el 50%, no indicaba extensión cultivada.
El Ing. Molins comentando los resultados de la encuesta, consideraba que en la mayor parte de los establecimientos donde se cultivaba forrajes se lo hacía en muy pequeña escala, pues sólo el 2% de los establecimientos lo hacía en una proporción que pudiera servir como verdadero recurso en época de escasez, y que debería destinarse el 10% del campo a forrajes. Cuando no se alcanzaba esa proporción sólo se dispondría para los reproductores y algunos terneros, pero no para las necesidades del resto de la hacienda.
En 1928 el Ministerio de Industrias, abandonando el tono optimista de publicaciones anteriores manifestaba:
“Si bien la riqueza de nuestras pasturas naturales ofrece buena alimentación a los ganados, no es menos cierto que el forraje cultivado permite abreviar el proceso de funciones animales productivas y representa una reserva invalorable para las épocas de escasez de pastos, tan corrientes en el país y tan dolorosas por las graves pérdidas que determinan. Por otra parte la agricultura forrajera implica un paso más hacia la granja: significa una beneficiosa intensificación de la ganadería, industria básica nacional que debe evolucionar en esa forma para seguir siendo sólido puntal de nuestra economía, aumentando su productividad aún sin que aumenten sus efectivos numéricos y a pesar de que disminuya la extensión territorial que en la actualidad ocupa, en mérito a la demanda de tierras que pueda plantear el desenvolvimiento agrícola”.En 1929 se crea la sección Plantas Industriales y Forrajeras de La Estanzuela. A comienzo de la década de los año treinta, la evidencia del estancamiento ganadero a pesar de los avances en el mejoramiento genético del ganado y quizás también el mayor acercamiento de los ganaderos y el gobierno, estimulan la investigación.
A. Boerger, J.R. Yahn, G.E. Spangenberg, Rosergurtt y su equipo señalan la falta de investigaciones y el empirismo de los conocimientos existentes sobre el suelo. Por otra parte, retomando las ideas de Van de Venne, creían que para el país en su conjunto la solución al problema consistía en el mejoramiento sistemático de las praderas naturales, considerando antieconómico cualquier otro método para aumentar la cantidad de forraje.
En 1935 se divide el Ministerio de Industrias y se crea el Ministerio de Ganadería y Agricultura, el que de inmediato nombró la Comisión Nacional de Estudios del Problema Forrajero, presidida por A. Boerger e integrada por un delegado de la Asociación Rural, otro de la Federación Rural, tres delegados del Ministerio de Ganadería y Agricultura y dos de la Facultad de Agronomía. La Comisión elaboró un plan de acción que fue puesto en marcha y que se realizaría en colaboración con La Estanzuela.
Este comprendía estudios básicos y soluciones de aplicación práctica.
Los primeros imponían la realización de un mapa pratense del país, el estudio de los diferentes tipos de suelos y pasturas y de los medios de propagación de las mejores especies.
Las soluciones a ser examinadas incluían ensayos y análisis comparativos de costos de producción, teniendo en cuenta los diferentes tipos de explotaciones, desde las intensivas como las granjas y lecherías en las que la producción de forrajes era muy importante, las semi-intensivas que combinaban la pradera natural con plantación de forrajes para pastoreo, y las explotaciones extensivas para las que se planteaban soluciones como rastreos de la pradera con distribución de semillas de pastos apropiados, sembrados en surcos distanciados, limpieza de malezas, etc.
En cuanto a las praderas artificiales, las especies anuales recomendadas eran, junto a la avena, el trigo y la cebada forrajera, el raigrass, la cebadilla, etc., y como forraje de verano el sudan grass y el maíz forrajero. La Comisión impulsó la realización de silos de diversas variedades forrajeras. Fuera de ésta, el equipo de Rosergurtt, con el apoyo de las Estancias y Cabañas Dr. Alejandro Gallinal realizó un importante estudio sobre las praderas naturales entre 1934 y 1946.
Estas praderas artificiales eran avenales donde pastoreaban los animales. Las praderas de corte para la instalación de silos para reserva forrajera, fundamentalmente de avena, maíz, alfalfa, sorgos y sudan grass alcanzaban extensiones insignificantes (5.000 y 8.000 hectáreas en los respectivos censos de 1937 y 1943 y 48.000 en el censo de 1946). También era relativa su calidad alimenticia, pues recién a comienzos de la década de los años cuarenta se incrementan los silos de feterita y sorgo azucarado. Lo mismo se puede decir en cuanto a la subdivisión de los potreros.
IV.2.a. El mestizaje vacuno
El proceso de mestización vacuna, que había tomado impulso desde las últimas décadas del Siglo XIX, se vuelve particularmente intenso en el período estudiado.
Es muy difícil conocer el grado de mestización a comienzos del período.
El Censo de 1908 proporciona cifras exageradas y contradictorias, mientras que los Censos de 1916 y 1924 no dan información sobre el ganado vacuno desagregado por razas. El primero afirmaba la existencia de 1,93 % de puros y 63,53% de mestizos en 1908, cifras que están en contradicción con las afirmaciones de muchos contemporáneos entendidos en la materia y con la magnitud de las introducciones de animales finos para mestizar durante los años anteriores. También se contradice a sí mismo, pues cuando se refiere a las diferentes razas suministra cifras de las que se deriva un porcentaje de alrededor de 45% de puros.
Las opiniones de los contemporáneos sobre el grado de mestización difieren mucho entre sí, probablemente debido no sólo a los intereses en juego (se puede pensar que los cabañeros, que tanto pesaban en las opiniones de la Asociación Rural, tendían a acentuar las deficiencias en la mestización), sino también al concepto de ganado mestizo. Para Barrán y Nahum (1978, Tomo
IV, :92)), más de la mitad de los clasificados como mestizos en el Censo de 1908
“...sólo tenían un toque Hereford y se diferenciaban del criollo más por sus ‘caras blancas’ que por el peso, la precocidad o la distribución de las carnes
Estos autores estiman para 1911 la existencia de alrededor de 25% de mestizos dentro del stock vacuno. Sin embargo señalan el importante avance que se produjo en cuanto al rendimiento en carne de las reses para abasto entre el período1882-1886 y el período 1905-1913, de161 kilos a 243 kilos respectivamente.
El aumento de la demanda durante la Primera Guerra Mundial parece haber influido negativamente en el proceso de selección. El peso promedio del ganado vacuno ingresado a Tablada pasó de 410 kilos en el quinquenio 1910-1914 a 380 kilos en el quinquenio 1915-1919. Esto se vincula con la firme demanda de carne en conserva desde 1913, que afirmó la valorización de haciendas de inferior calidad y requirió la faena de mayor proporción de vacas y de novillos de menos edad, sin suficiente engorde. Durante esa década la exportación de carne en conserva pasó de 3.435 toneladas a 226.570.
“Para algunos las buenas ganancias de la guerra fueron fatales para la selección de los rodeos
El mestizaje vacuno en las tres primeras décadas se aceleró de tal forma que hacia los años veinte el ganado criollo dejó de ser relevante, en el Censo de 1930 representaba 1,5% del stock. Los documentos oficiales gustan señalar que desde 1912 no entraban criollos a la Tablada.
Junto al avance del mestizaje se generalizan desde principios de siglo los remates de ganado y las exposiciones-ferias departamentales, que sustituyeron la negociación directa entre vendedor y comprador.
Los remates se realizaban en locales especiales y se extendieron por todo el país. En 1913 la Asociación Rural, con el apoyo del Estado que construyó un local en el Prado, pudo inaugurar la Exposición Nacional de Ganadería.
No podemos conocer en forma directa el ritmo que tuvo el proceso de mestización pues los Censos de 1916 y 1924 no hacen referencia a las razas. Por lo tanto, hasta 1930 sólo poseemos datos sobre la existencia de puros de pedigree en las cabañas y la evolución de inscripciones en los Registros Genealógicos de la Asociación Rural.
Los documentos oficiales señalaban que el número de animales de pedigree era de hecho mucho mayor porque muchos estancieros no los inscribían por tratarse de reproductores a campo.
Los Registros Genealógicos de la Asociación Rural muestran el aceleramiento del proceso de mestización a partir de la fundación del primer frigorífico en 1905. El ritmo se enlentece algo entre 1913 y 1917 así como en la primera mitad de la década de los veinte, cuando se produce la caída de los precios de los productos ganaderos.
La Primera Guerra no interrumpió su importación porque gran parte de ellos provenía de la Argentina, y a partir de la década de los veinte las cabañas nacionales ya estaban en condiciones de producirlos, por lo que las importaciones pierden importancia relativa.
A fines de los años veinte estaban conformadas las tres razas que se mantendrían posteriormente en los rodeos. Era constante el predominio de la raza Hereford -dos terceras partes del stock hasta 1943- gracias a su rusticidad y su buena adaptación al territorio.
La Shorthorn, que requería mejor calidad de tierras y que se utilizó en Colonia y en otros departamentos para la producción de carne y leche, representó alrededor del 25% del stock hasta 1937. La raza Polled Angus, que dio origen a la Aberdeen Angus, ascendía a alrededor del 1% del stock y su cría se concentraba en el Litoral.
Los Censos de 1943 y 1946 registran la disminución de la participación de Hereford y sobre todo de la de Shorthorn, junto a un 25% de cruzas, (porcentaje que aumentará en la década del cincuenta) que podrían ser cruzas de Hereford y Shorthorn.
Los documentos oficiales de las primeras décadas del siglo XX (publicaciones del Ministerio de Industrias) son en general optimistas acerca del mejoramiento de la ganadería. Se sostenía que los mestizos eran de alta o mediana mestización, adecuados para la industria frigorífica; que el 40% era apto para chilled y el resto para carne congelada, y que la producción neta de carne era de 58% a 60% en los puros por cruza y de 52% en los de buena mestización.
Hacia 1928 parece advertirse una visión más crítica y una mayor preocupación sobre la realidad de la ganadería, que coinciden con la fundación del Frigorífico Nacional. La proporción de haciendas susceptibles de ser transformadas en chilled beef se calcula en 25% “habiendo alcanzado años atrás cifras superiores al 30%”. Esta disminución se atribuye a los “ganaderos poco diligentes”, empeñados en desconocer las ventajas del cultivo de forrajes y, sobre todo, a la forma de operar de los frigoríficos que, especialmente durante la guerra, no mejoraron sus precios para el ganado de mejor calidad, desalentando la compra de reproductores de raza por parte de los criadores.
En la encuesta realizada en 1924 (representativa de más del 10% del stock vacuno), el 26% de los establecimientos empleaba toros de pedigree, el 46% toros de pedigree y puros por cruza y el 23% puros por cruza únicamente17.
De todos modos, hacia 1930 las razas estaban definidas y la preponderancia de la Hereford afirmada, por lo que el mejoramiento genético mediante la selección tendría que haber continuado y originado mejoras en la producción (aunque limitadas por la pobreza de forrajes). Por el contrario, es generalmente aceptado que la producción vacuna se estancó a partir de fines de la década de los años veinte. Intentaremos aquí examinar esa conclusión a partir de los elementos con que se cuenta.
El promedio del peso por animal faenado no marca una tendencia sino continuas variaciones, debido a que la participación relativa de vacas y novillos se altera año a año. En cambio se cuenta con los datos de peso vivo de los vacunos para el abasto de Montevideo por categoría de animal.
Si consideramos el peso vivo de los novillos para abasto, pese a las oscilaciones continuas se puede notar una tendencia ascendente con un mínimo de 429 kilos de peso promedio en 1911 y un máximo de 509 kilos en 1941.
La estadisticas muestran una tendencia ascendente hasta 1921, estancamiento entre ese año y 1935 y, a partir de 1936, un aumento continuo, interrumpido por la gran sequía de 1943. Las estadísticas muestran una tendencia a la baja en el peso de los novillos a partir de la recuperación desde 1945.
El aumento del peso de los novillos para abasto puede ser explicado en parte por la disminución en algunos años de las compras de los frigoríficos. Y aun teniendo en cuenta que la fluctuación de los precios de los animales de cría para reposición de los invernadores influye en el grado de engorde de los novillos de invernada que se envían a la tablada, es innegable un mejoramiento en el peso de los bovinos durante el período. Se puede concluir que, si bien el peso de los animales comercializados entre 1936 y 1942 mejoró en ese breve período, el crecimiento cuantitativo se efectuó en el período de absorción del ganado criollo. El estancamiento de los años siguientes puede explicarse por carencias alimenticias, problemas sanitarios y por la importancia asignada al pedigree de los reproductores sin atender a su eficacia productiva, tal vez a instancias de los intereses de los cabañeros.
El casi completo estancamiento productivo evidencia la incorrecta selección de los reproductores. Como afirma Astori (1977 :40-41)
”... el principio general consiste en practicar la selección sobre la base de las características que se consideran de valor económico, reduciendo la cantidad de insumos requeridos por unidad de producto, o mejorando la calidad del producto obtenido. En este contexto, el cabañero debería estar orientado a mejorar las características claves asociadas a cada ciclo de la producción: en la cría, la fertilidad y el peso al destete, en el engorde, la velocidad de crecimiento y la eficiencia de conversión de alimento... Por otra parte nunca existió una institución que procurara centralizadamente la mejora genética de las existencias bovinas, al estilo de lo que hizo la Comisión Nacional de Mejoramiento Ovino. De esta manera casi toda la acción generadora y difusora de tecnología quedó liberada a las cabañas y a su entorno de promoción y propaganda, y los criterios que orientaron a esta últimas no coincidieron con el interés nacional, refiriéndose exclusivamente a las motivaciones económicas individuales de las empresas mencionadas”.IV.2.b. El mestizaje ovino
La mestización del ovino criollo con merinos venía desarrollándose desde mediados del siglo XIX. La valorización de la fina lana merina fue muy importante y explica tanto la magnitud del mestizaje como que a comienzos de siglo el ovino criollo tendiera a desaparecer de las majadas (el Censo de 1908 establece un 5% de criollo, lo cual puede aceptarse con reservas).
En el caso de la ganadería ovina, las variaciones en la demanda fueron determinando rápidos cambios en las características de la mestización. No sólo las opciones por ovinos de carne o merino, sino también respecto al tipo de lana requerido en cuanto a su grosor o finura y en cuanto a la relación entre finura y peso del vellón.
Desde fines del siglo XIX, estimulada por la demanda de exportación a Buenos Aires de animales en pie, que se intensificó a partir de 1883 por el establecimiento de los primeros frigoríficos, comenzó la mestización con ovinos de carne de razas inglesas (animales de lana gruesa y mucho mayor tamaño que los merinos). Esta mestización, fundamentalmente con raza Lincoln, no interrumpió el mestizaje con merino, debido tanto a que los campos uruguayos eran en general muy adecuados para su cría como a que al disminuir su producción mundial por la demanda de animales de carne, mantuvo buenas cotizaciones en el mercado.
Hacia 1908 las razas de carne representaban alrededor del 19% del stock ovino, pero la situación cambió rápidamente en los años siguientes debido a la fundación de los frigoríficos, que procesaron en esos años gran cantidad de ovinos, junto a la buena demanda y cotización de las lanas gruesas, usadas especialmente por los ejércitos.
En 1916 las razas de carne representaban el 63% del stock ovino, y en 1924 llegaron al 68%, comenzando el retroceso de la Lincoln frente a la competencia de la Romney Marsh (que producía lana cruza de mayor finura y calidad), que ocupa el primer lugar en el Censo de 1930. En ese año las razas de carne sumaban el 78,5% del Uruguay Contemporáneo", stock y los merinos se habían reducido al 20%. Este predominio de animales grandes y de vellón pesado explica en parte el aumento del rendimiento en lana por animal, que pasa de 2 kilos a principios de siglo a 3 kilos hacia 1930.
También se creó en el país a partir de 1910 una raza de doble propósito, la Merilin, tres cuartos de Merino y uno de Lincoln, que no alcanzó mayor difusión con relación a otras mejor adaptadas al medio y al mercado.
Las cruzas alternativas de mestizos merinos con mestizos de razas de carne durante los primeros treinta años del siglo XX, dieron origen a una gran heterogeneidad en la zafra lanera. Estos cruzamientos eran desordenados debido al afán de seguir con demasiada fidelidad las cotizaciones máximas de los mercados, ya se orientaran a determinado tipo de lana o a la producción de carne.
Además, menos de la mitad de la lana exportada correspondía a la calificación de lana superior supra. La conciencia que se tenía de este problema, que restaba valor a los lotes, y la mayor importancia relativa de la lana en los años treinta, motivaron la creación en 1935 de la Comisión Honoraria de Mejoramiento Ovino, con recursos provenientes de un impuesto sobre la lana sucia importada.
La Comisión se creó luego de conocerse los resultados de una encuesta realizada en 1934 a 200 establecimientos de diferentes zonas del país. En ellos, sólo el 20% tenía rebaños en condiciones zootécnicas aceptables y sólo el 4% estaba libre de sarna.
Sus cometidos eran la selección y el control de las majadas, la difusión práctica de conocimientos sobre manejo de la explotación ovina, la organización de concursos de lanares por razas y de exposiciones de lanas y lanares por zonas, el fomento de sociedades de criadores, la clasificación de establecimientos aptos para la venta de reproductores, el perfeccionamiento de las normas de crédito para alentar la producción ovina, los ensayos de mejoramiento de praderas, montes de abrigo y conservación de forrajes y el envío de técnicos a países más evolucionados en esta explotación.
La Comisión estableció dos etapas: en la primera su actividad se concentraría en la organización y selección de planteles de reproductores, propagandeando la producción y el uso de carneros puros de buena calidad. Organizó el tatuaje M-O (Mejoramiento Ovino) para reproductores y para carneros para el servicio de las majadas generales. En una segunda etapa se centraría en la asistencia a las majadas, erradicando las malas ovejas, propagandeando la elección de la raza en función de las características del campo explotado.
Su principal actividad se centró en criticar los cruzamientos desordenados y fomentar la cría de razas puras, fundamentalmente Corriedale, con las cuales los criadores absorbieran las majadas cruza. Su labor logró mayor homogeneidad en los lotes. La raza Corriedale, producto de la cruza de Merino y Lincoln, obtenida en Nueva Zelandia, presentaba gran aptitud como raza de doble propósito (rendimiento en carne con mayor finura de lana que las razas inglesas) y se adaptaba a la gran mayoría de las zonas del país. Su importación comenzó en 1925. La inscripción anual de puros Corriedale se multiplicó por once entre 1934 y 1943. En 1937 los mestizos Corriedale (completos o cruzas en formación) conforman el 21,4% del stock. En 1943 y en 1946 aproximadamente la mitad del stock estaba integrado por cruzas que en parte eran Corriedale en formación.
Existieron importantes intereses cabañeros en la imposición de esta raza.
La raza Merino reduce su participación en el stock a un 10% en la década de los años cuarenta. Sin embargo, las inscripciones de puros aumentan de un 17% en 1932 a un 36,4% en 1946, lo que es atribuible a la necesidad creciente de puros Merinos para la formación de los Corriedale. La misma causa puede explicar los porcentajes de inscripción de puros Lincoln en momentos en que esta raza tendía a desaparecer de los stocks (2,2% en 1943).
Su imposición como raza dominante en los años cuarenta, y la labor de la Comisión en materia de selección, dieron como resultado el aumento del rendimiento de lana por animal (de 3 kilos en 1937 a 3,5 kilos en 1946). La producción de lana a partir de los años cuarenta no participó del estancamiento de la ganadería de carne, por el contrario tuvo un importante crecimiento.
IV.3. La sanidad animal
Al avanzar el proceso de mestización a comienzos del siglo XX la sanidad se volvió una preocupación importante para las autoridades y de la Asociación Rural. Para exportar ganado en pie era necesario cumplir con las exigencias sanitarias de los mercados compradores. La garrapata, vehículo de la tristeza y la aftosa producían grandes daños en los vacunos, y la sarna ovina causaba una pérdida estimada en el 10% de la zafra de lana.
Hasta 1910 los servicios veterinarios de contralor sanitario de las exportaciones, de la importación y exportación de animales en pie y de la carne y la leche para el consumo, eran efectuados por el Instituto de Higiene y por las Municipalidades. La unificación de estos servicios se veía como una necesidad.
En 1908 el Poder Ejecutivo elevó a las Cámaras un proyecto de ley, que fue aprobado en abril de 1910, que creaba la Policía Sanitaria de los Animales, adscripta a la División de Ganadería del Ministerio de Industrias.
El Mensaje que acompañaba al proyecto planteaba la preocupación por el estado sanitario del ganado ante a la posibilidad de exportar ganado en pie a los países latinos de Europa, dado que el escaso peso del ganado uruguayo no lo hacía todavía adecuado para ser exportado congelado a los países nórdicos. La Comisión informante tenía clara conciencia de los problemas que aquejaban a la ganadería, y que continuaron durante muchas décadas:
“El éxito o la ruina de la ganadería, en éste como en los demás países que se dedican a la cría de ganado, sea vacuno o lanar, depende no sólo de la mestización científicamente aplicada, del mejoramiento de las pasturas naturales que han de dar el desarrollo necesario para que el producto compense los gastos, y de la división en pequeños potreros a que obliga la selección de las haciendas, sino también de la salud de los animales de valor y que por razón de su pureza de sangre parecen más propensos a adquirir ciertas enfermedades contagiosas y que es indispensable combatir”...”
De ahí la necesidad de mejorar nuestra legislación para que las condiciones de salud de los ganados sea irreprochable y podamos en cualquier tiempo garantizar una profilaxis eficaz y que convenza a las autoridades de Inglaterra, Francia, España, Italia, etc., que las leyes para precaverse contra todas las epizootias son cumplidas severamente, de manera tal que seamos creídos y no les sirva de pretexto para clausurar sus puertos, la falta de una policía sanitaria debidamente organizada”20.
La ley mencionaba las enfermedades que darían lugar a la aplicación de las mediadas sanitarias: rabia, carbunclo, tuberculosis, tristeza (trasmitida por la garrapata), viruela y sarna en ovinos y caprinos, peste bovina, fiebre aftosa, etc. El Poder Ejecutivo podría aumentar o disminuir el número de las enfermedades a combatir. A las enfermedades mencionadas se incorporan posteriormente, en 1917 la triquinosis porcina, en 1918 la tripanosomiasis, en 1925 la sarna bovina y el 1928 la brucelosis.
Esta ley establecía la obligación de los propietarios y de los veterinarios de denunciar a la policía la existencia de animales enfermos.
La Policía Sanitaria Animal podría declarar infectada la propiedad, sección o departamento correspondientes, podría aislar, inocular, etc., los animales de la zona afectada; prohibir el tránsito, la realización de ferias, desinfectar las propiedades y, en ciertos casos, sacrificar a los animales, indemnizando a los propietarios de acuerdo a la forma que se establecía. Realizaría también la inspección de los animales que se importaban y que se exportaban.
Se facultaba al Poder Ejecutivo para construir de un lazareto en la Capital y bañaderos en el resto del territorio. Se creaban diversas secciones dentro del organismo para atender lo referente a la sanidad de abasto y tabladas, exposiciones-ferias, fábricas y saladeros, tambos y lecherías, epizootias, etc. Asimismo se crearon Inspecciones Veterinarias regionales (en principio una por departamento), que fueron reglamentadas en 1916. La Policía Sanitaria Animal debía además controlar los específicos zooterápicos (sarnífugos, garrapaticidas, vacunas, etc.).
Para financiar dicho organismo y para pagar las indemnizaciones acordadas por la ley se creaba un impuesto sobre la venta de las diferentes especies de ganado.
Para “El Libro del Centenario”, esta ley plasmaba
“... dos conquistas fundamentales que no hay en otra nación: la inclusión de la tuberculosis bovina en los vicios rehibitorios que dan lugar a la nulidad en la venta del animal enfermo y la creación del seguro oficial de carnes para indemnizar a los industriales por las reses que les son descomisadas
Las enfermedades que tuvieron mayor incidencia en el ganado vacuno y ovino fueron la aftosa, especialmente en los vacunos, la garrapata, la sarna ovina, la brucelosis, el carbunclo y la tuberculosis bovina. La lucha contra esta última es tratada por nosotros dentro del estudio dedicado a la lechería, porque fue en este sector productivo donde tuvo mayor significación.
El carácter infeccioso de estas enfermedades hizo que el papel del Estado fuera fundamental en su combate, tanto desde el punto de vista normativo como en la organización de campañas sanitarias.
Se puede considerar que en el primer aspecto el Estado fue diligente, si bien el incumplimiento de muchas de las normas aprobadas hace pensar que carecía de la autoridad necesaria para imponerlas o que éstas no eran adecuadas a la situación de la ganadería en términos económicos. Un ejemplo de ello son las reiteradas disposiciones sobre tuberculinización obligatoria de vacunos y la disposición de 1917 que establecía el rechazado en las exposiciones-ferias de todos los animales con sarna o garrapata o sin constancia de vacunación contra el carbunclo, y en el caso de los bovinos, sin certificado de tuberculinización.
Las campañas sanitarias, por su parte, se efectivizaron tardíamente y en forma insuficiente debido a la escasez de recursos de los organismos responsables, a lo que se suma la renuencia tradicional del sector ganadero a las medidas que significaban alguna carga impositiva o multas a los infractores de las medidas sanitarias.
En el momento de su creación en 1910, la Policía Sanitaria Animal tenía asignado el exiguo presupuesto de 143.000 pesos y contaba con 153 miembros. En 1939, a pesar de la complejidad creciente de las tareas que le correspondían, la situación no había variado mucho: 515.000 pesos y 399 miembros.
Las medidas de fomento agrario adoptadas en 1936 fueron financiadas con parte del impuesto adicional a la exportación de lana sucia creado para dotar de recursos a la labor de la Comisión Honoraria de Mejoramiento Ovino. Esas medidas incluían dotar de un Campo Experimental de Investigación a la Sección Laboratorio de Investigaciones (creada en 1932) de la Policía Sanitaria Animal, cuyo cometido era el análisis de los productos zooterápicos que solicitaban ser aprobados. La instalación del Campo Experimental permitió comenzar a hacer efectivo el contralor de específicos importados o producidos en el país, establecido en la ley de 1910 y reglamentado en 1936.
La escasez de recursos limitaba a los organismos oficiales en la producción de específicos zootécnicos, fundamentalmente garrapaticidas y sarnífugos. Estos eran importados y, progresivamente fueron producidos en el país. Los ganaderos eran partidarios de la libre introducción, frente al proteccionismo estatal a los de manufactura nacional.
Respecto a la lucha contra la aftosa, desde fines del siglo XIX, en que se constataron los primeros casos en el país, aparecieron rebrotes de la enfermedad que produjeron fuertes pérdidas en la producción de carne y de leche. La lucha contra la fiebre aftosa es compleja porque es provocada por siete diferentes cepas de un virus, lo que hace que la producción de una vacuna contra una de ellas no sea efectiva para combatir las otras cepas. Por ello es necesario identificar el tipo de virus involucrado mediante complicadas pruebas de laboratorio. Los insumos específicos para la lucha contra la aftosa no podían simplemente importarse, se hacía necesaria la investigación de la enfermedad en el país.
En 1920 el Poder Ejecutivo creó una comisión para el estudio de la fiebre aftosa. En 1924 la Revista de la Asociación Rural informa sobre experimentos con vacuna anti-aftosa. En 1930, mediante muestras enviadas a Argentina y Alemania se conocieron los dos virus actuantes en Uruguay, denominados O y A. En 1933 los Dres. Rubino y Tortorella iniciaron, en el Laboratorio de Biología Animal del Ministerio de Ganadería, los estudios de inmunización antiaftosa con cepas modificadas del tipo O. Este primer intento nacional de crear una tecnología para enfrentar la enfermedad no pasó del nivel experimental porque se creó una vacuna en Alemania.
Además de la producción de vacunas, se aislaba a los animales infectados.
En 1927 se prohibe la movilización de animales con aftosa y su sacrificio con destino a la producción de carnes frigoríficas, pudiendo destinárselos a la producción de extractos y conservas. Dos años después se designan quince inspectores veterinarios para inspeccionar los establecimientos de donde procedían los animales enfermos, pudiendo también ser asignados a reforzar el servicio sanitario de los frigoríficos o a la investigación bacteriológica de la fiebre aftosa.
En 1943 y 1944 la gran epizootia fue producida por una variedad de aftosa, la variedad C, que mató a 2.000.000 de vacunos. Esto impulsó a que se elaborara, a fines de 1943, el proyecto de instalación de un servicio especializado para la lucha contra la aftosa u otras enfermedades virósicas. Por razones de financiación recién fue aprobado con un presupuesto más reducido en 1946. Dada la insuficiencia de fondos produjo cantidades limitadas de vacuna. En 1947 se autorizó a los institutos privados a producirla, lo que comenzó en 1954.
Entre 1951 y 1952 el 61% de los vacunos de los establecimientos ganaderos tenía aftosa. En esos mismos años la Misión Técnica del B.I.R.F y de la F.A.O. recomendaba, en lo referente a sanidad animal
“que se suministre personal y facilidades al servicio de veterinaria para el establecimiento de diagnósticos de laboratorio sobre la aftosa y la clasificación de los virus. Que se desarrollen en el Uruguay facilidades para la producción de la vacuna contra la aftosa”
El carbunclo es una enfermedad altamente infecciosa que produce la muerte del animal y que incluso puede trasmitirse al hombre. A pesar de la existencia de vacunas, había casos de carbunclo en todo el territorio nacional. La lucha contra esta enfermedad se reglamenta en 1923 y en 1938. Las medidas, como en otras enfermedades infecciosas se basaban en el aislamiento de los establecimientos con animales infectados y las vacunaciones de todos los animales existentes en el establecimiento y en los establecimientos lindantes. Dada su virulencia, los animales enfermos debían ser sacrificados y su carne y cuero quemados. Aunque se declaraba obligatoria la lucha contra esta enfermedad en todo el territorio, las autoridades sanitarias carecieron de fuerza para hacer obligatoria la vacuna para todos los establecimientos; su obligatoriedad se limitó a los establecimientos lecheros, en los cuales la enfermedad era más frecuente y peligrosa.
La brucelosis o enfermedad de Bang, enfermedad infecciosa abortiva de carácter epidémico, estaba extendida en todo el país. El primer caso en Uruguay fue diagnosticado por la Facultad de Veterinaria en 1926 y fue incluida en la lista de enfermedades a combatir por la ley de 1910. En 1925 se inventó la vacuna Cepa 19, pero en el ámbito internacional existían dudas sobre cómo de combatir la enfermedad. Entre 1930 y 1933 se reglamentaron medidas de lucha a través del diagnóstico y el aislamiento pero no mediante la vacunación, pero fueron dejadas sin efecto en 1933, salvo en el caso de animales importados.
En 1937 la Dirección de Ganadería informaba que mediante las pruebas de diagnóstico realizadas entre 1932 y 1937 se encontró un 27% de animales reaccionantes. Presentó dos proyectos, el de una ley que incluía la brucelosis de los animales reproductores entre los vicios rehibitorios (causa de anulación de la venta) y un proyecto para reglamentar la lucha contra la brucelosis mediante la profilaxis libre (a voluntad de los dueños de los establecimientos). En él se establecía que todo reproductor introducido en el país o presentado en las exposiciones debería ser sometido a la prueba para diagnosticar la enfermedad. Los diversos establecimientos (de cría, cabaña, tambos, etc.) podrían, si se comprometían a cumplir el plan de lucha programado, solicitar a la Dirección de Ganadería que inspeccionara su ganado y les otorgara el certificado de libres de brucelosis. La leche procedente de los tambos que no poseyeran ese certificado, no podría ser liberada al consumo sin haber sido pasteurizada. La vacunación no podría ser aplicada sin la autorización de la Dirección, la que determinaría el tipo de vacuna a aplicarse. El plan de lucha que se reglamentaba se centraba en el aislamiento o la eliminación de los animales reaccionantes28. Ninguno de los proyectos fue aprobado, suponemos que debido a los costos del diagnóstico y a las pérdidas que significaba para los ganaderos la eliminación del ganado reaccionante, por lo que la única legislación que regía era la prueba para los reproductores importados.
Entre 1939 y 1947 el índice de infección en los vacunos se encontraba entre el 5% y el 8% y el 32% de los establecimientos estaba afectado. Recién a partir de 1947 el Primer Congreso Nacional de la Brucelosis recomendó la vacunación con Cepa 19 y en 1953 se autoriza su importación, fabricación y venta.
La difusión de la garrapata en el ganado ha significado grandes pérdidas para la ganadería. Entre ellas se puede mencionar la desvalorización de los cueros por la acción de la garrapata y los efectos de la tristeza. Esta enfermedad vehiculizada por el ácaro, reduce el peso y retrasa el crecimiento del animal, lo que disminuye la posibilidad de producción de carnes especiales como el baby beef, y llega en algunos casos a producir la muerte del animal.
En 1922 se introdujeron los baños garrapaticidas arsenicales, que fueron de uso exclusivo hasta la década de los cuarenta, cuando aparecieron cepas resistentes a los arsenicales y se comenzó a usar los garrapaticidas organoclorados.
En 1917 se creó una comisión para reglamentar la lucha contra la garrapata. El reglamento aprobado dividía el país en tres zonas, la zona infectada al norte del Río Negro, la zona limpia al Sur del Santa Lucía (excluyendo Montevideo, considerada zona permanentemente infectada) y una zona intermedia, y prohibía el tránsito de ganado infectado a través de la zona limpia.
Un nuevo reglamentado aprobado en 1921, que contenía medidas más severas y prohibía el tránsito de ganado infectado por todo el territorio nacional, es dejado sin efecto por la presión ejercida por las gremiales rurales. Estas argumentaban que faltaban bañaderos en la mayoría de los establecimientos situados al norte del Río Negro. El nuevo reglamento autorizaba el tránsito de ganado infectado desde la zona norte exclusivamente en ferrocarril.
Un nuevo reglamento en 1923 ampliaba la extensión de la zona limpia y tomaba medidas especiales para cada zona. Los propietarios ganaderos tenían la obligación de denunciar la existencia de garrapata o ganado enfermo de tristeza en sus establecimientos, y debían realizar las balneaciones ordenadas por la Dirección de Policía Animal, bajo pena de fuertes multas. Los ganados de la zona norte sólo podrían llegar a la tablada en ferrocarril. Se establecía el baño obligatorio de los animales a la entrada y a la salida de los locales de exposiciones y ferias31.
En 1939 se calculaba que las pérdidas anuales por la acción de la garrapata eran de 5:5 millones de pesos anuales y que en la zona norte del país, endémicamente infectada, la lucha de los productores mediante la acción de los baños garrapaticidas tendía a la reducción de la enfermedad, y no a la erradicación de la misma.
Se consideraba que las reglamentaciones vigentes eran estériles en ese sentido, debido a sus imperfecciones y a la escasa fuerza legal para aplicarlas, por su propio carácter de estatutos reglamentarios. Con estos fundamentos el ministerio presentó un proyecto de ley para la erradicación de la garrapata que fue aprobado a fines de 1940. Se declaró obligatoria su erradicación en todo el país y se conminó a los productores a mantener sus establecimientos libres de la infección. El proyecto dividía el país en dos zonas: el norte del Río Negro (más el departamento de Cerro Largo) y el sur, considerado zona limpia. Se prohibía el tránsito de animales con garrapata por la zona Sur, cualquiera fuera el medio de transporte, y se penaba con fuertes multas a los contraventores. Los encargados de las tropas debían declarar que el ganado transportado estaba libre de garrapata. El tránsito de tropas de la zona norte a la zona sur se haría únicamente por pasos habilitados.
Se delimitaban zonas de saneamiento, comenzando por la zona sur, en las que se realizarían balneaciones periódicas y simultáneas de todo el ganado de la zona. Se organizaría un servicio de preparación de virus para la prevención contra la tristeza. Las instituciones bancarias del Estado concederían créditos especiales para la construcción de bañaderos para vacunos.
La sarna ovina, extendida en todo el país, fue la gran preocupación en materia de sanidad ovina hasta que se controló en la década de los años cincuenta. La acción del parásito ocasionaba deterioro y pérdida de lana, pérdidas de peso y disminución de la capacidad reproductiva llegando hasta la muerte del animal enfermo. En 1934 se estimaban las pérdidas anuales motivadas por la sarna ovina en 7 millones de pesos.Desde principio del siglo XX se utilizaron diversos sarnífugos arsenicales en los baños. En 1947 se empezaron a usar los insecticidas clorados que permitieron controlar la enfermedad.En 1917 se reglamentó el uso, la venta y el contralor de sarnífugos por parte de la Sección Tristeza y Sarna de la Policía Sanitaria Animal. En 1913 se estableció por ley la obligatoriedad del alambrado de siete hilos, en sustitución de los de cinco y seis hilos, medida necesaria para mantener aisladas a las ovejas y evitar la propagación de la sarna. Dos años antes al reglamentarse la Ley de Policía Sanitaria Animal, se estableció la prohibición del tránsito de ovinos con sarna y la obligatoriedad del baño de los animales enfermos.
La reiteración de resoluciones similares en los años siguientes demuestra la medida no era aplicada. En 1921 se nombró una comisión para estudiar medidas para la extinción total de la sarna.
El 16 de marzo de 1926 se reglamentaron las medidas de lucha para erradicar la sarna ovina, estableciéndose dos períodos: un primer año de propaganda intensa y de represión moderada (que luego fue dejado sin efecto a solicitud de la Federación Rural), y un segundo de fuertes medidas de represión a los infractores. Se dividía el país en zonas, se aislaba los establecimientos infectados hasta que se constatara la desaparición de la enfermedad, pudiendo ser saneados por el personal oficial, y si fuera necesario con el auxilio de la fuerza pública. Se prohibía el tránsito de animales y cueros lanares desde establecimientos infectados, exigiendose un certificado de “libre de sarna” en la guía de tránsito y se impedía que los hacendados dieran pastoreo a majadas en tránsito sin el certificado. Se establecían fuertes multas para todas las situaciones de infracción.
En 1935 se aprueba por ley la lucha contra la sarna ovina. El proyecto se elaboró a partir de un informe realizado en 1932 por una comisión integrada por la Asociación y la Federación Rural, la Comisión Nacional de Fomento Rural y la Cámara Mercantil. El mensaje que lo acompañaba el proyecto manifestaba que la experiencia de muchos años indicaba que las mayores dificultades para la lucha eficaz contra la sarna provenían de la imposibilidad de inspeccionar los establecimientos de los ganaderos abandonados y desidiosos junto a que las multas previstas no se aplicaban, al no haber sido establecidas por una ley, sino a través de un simple decreto reglamentario, de ineficacia absoluta para compeler al pago de las mismas. Otra importante dificultad era la falta de personal y de recursos para locomoción, que permitieran intensificar por zonas la lucha contra el mal.
La ley establecía que los propietarios de hacienda lanar que no tuvieran patente de establecimiento “libre de sarna”, de acuerdo al decreto de 1926, debían dar tres baños a todos los ovinos del establecimiento entre el 15 de noviembre y el 15 de febrero del año siguiente. A partir del 15 de febrero de 1936 los establecimientos que tuvieran animales infectados serían aislados, imponiéndose multas que aumentarían en las sucesivas inspecciones. Si después de aplicada la tercera multa se siguiera constatando sarna, la Policía Sanitaria podía proceder al saneamiento, debiendo cargar con los gastos los propietarios de los animales. Sería considerada nula toda venta de ovinos con sarna a partir del cuarto año desde la promulgación de la ley.
El informe de 1932 proponía un impuesto sobre la venta de lana para financiar la ejecución del proyecto, particularmente el mantenimiento de un cuerpo de inspectores que ejerciera una severa vigilancia en cada sección policial. El Poder Ejecutivo - sostenía el Mensaje - comparte esa opinión, pero ante la resistencia opuesta por el medio rural a la creación de nuevos impuestos se ha visto obligado a reemplazar esos funcionarios por Comisiones Departamentales y Seccionales, esperando que la colaboración de los hacendados en la defensa de sus propios intereses pueda contribuir a la realización de esta obra de interés nacional.
La ley de lucha contra la sarna fue una de las medidas sanitarias más efectivas tomadas durante el período, pues en pocos años disminuyó la magnitud de la enfermedad. En 1942 se modifican algunos artículos de la ley, agregándose la obligatoriedad de baños en otoño, aumentándose el monto de las multas y elevando el número de Inspectores Temporarios de 60 a 126. La medida se fundamentaba en que al disminuir el número de los animales enfermos, muchos propietarios preferían pagar las multas a realizar los baños con sarnífugos.
A pesar de la severidad creciente de las medidas no se lograba extirpar la enfermedad de las majadas del país. A partir de 1944 se nombraron comisiones para estudiar nuevas modificaciones a la ley de lucha contra la sarna ovina. Debido a los intereses en juego la nueva ley recién se aprueba en 1950. Algunos atribuían la persistencia del mal a la ineficacia de los específicos. El uso de los sarnífugos clorados a partir de 1947 fue un factor fundamental en el control de la plaga.
En 1942 se estableció por ley la obligatoriedad de la lucha contra la sarna bovina, dictándose medidas similares a las legisladas respecto a la sarna ovina y recomendándose el baño conjunto con garrapaticidas y sarnífugos. La lucha contra la sarna bovina había comenzado en 1925, pero se encontraba limitada, al igual que la lucha contra otras infecciones, por el carácter meramente reglamentario de las disposiciones.
V.- La acción del Estado
En materia agropecuaria el ideal era el país granja. Los diferentes protagonistas de la acción del Estado lo concebían de diversos modos, desde los que planteaban el desarrollo pleno de la agricultura, a los que dudaban por diversas razones (suelos, costumbres, etc.) de su posibilidad y proponían la combinación de ganadería y agricultura a través de la producción de forrajes (necesarios para el mejoramiento de la ganadería), la intensificación de la lechería y las actividades de granja (cerdos, avicultura, fruticultura, etc.). “La agricultura forrajera implica un paso más hacia la granja: significa una beneficiosa intensificación de la ganadería, industria básica nacional que debe evolucionar en esa forma para seguir siendo sólido puntal de nuestra economía, aumentando su productividad aún sin que aumenten sus efectivos numéricos y a pesar que disminuya la extensión territorial que en la actualidad ocupa, en mérito de la demanda de tierras que pueda plantear el desenvolvimiento agrícola. Esta evolución se ha observado en otras naciones, donde esta transformación se ha verificado juntamente con un aumento de la población, standard de vida y mayor valorización de la tierra”.
Para analizar la política estatal en materia de ganadería se pueden considerar dos grandes etapas.
Una primera de intensa normativa pero de débil concreción, cuyo cierre se puede situar en 1928 con la fundación del Frigorífico Nacional. El período se abre con un importante impulso reformista por parte del gobierno batllista, que se manifiesta en la ley sobre sanidad animal de 1910 y la creación de las Estaciones Agronómicas en 1911.
Las Estaciones Agronómicas se concebían como la extensión a todo el país de la obra que desarrollaba la Granja Modelo de Sayago, adjunta al Instituto de Agronomía (luego Facultad). Su objetivo era difundir por todo el país los conocimientos agronómicos a través de la investigación de campo, la enseñanza y la producción. Se establecerían seis estaciones, con 1000 hectáreas de tierra cada una, y en ellas funcionarían cursos de capataces, de peritos-agrónomos y cursos rápidos para los productores de la zona. Con los recursos presupuestales votados sólo se pudo instalar tres estaciones: la de Salto, que debía especializarse en fruticultura, la de Paysandú, que debería hacerlo en lechería y la de Cerro Largo, especializada en ganadería. El impulso para el desarrollo de las estaciones se detuvo como efecto de la crisis financiera de 1913, situación que se mantuvo hasta fines de la década de los años veinte.
Algo similar sucedió con las leyes sobre Colonización y con la creación de las Cajas Rurales, cuyo cometido era distribuir el crédito proveniente de la Sección de Crédito Rural del Banco República.
En este período hubo una importante legislación en materia de sanidad que fue escasamente aplicada, debido a la penuria financiera del Estado para instrumentar las medidas y su debilidad política para obligar su cumplimiento junto a la resistencia de los ganaderos a invertir en la sanidad de sus animales. En cuanto a la cuestión forrajera, el impulso inicial de investigación se debilitó. Respecto al mejoramiento genético estimulado por los cambios producidos en la demanda mundial, la dirección estuvo en manos de las gremiales rurales y del oligopolio cabañero, apoyando el Estado diversas medidas, sin cumplir un papel esencial.
Una segunda etapa, de una mayor toma de conciencia de la problemática ganadera y más intensa acción por parte del Estado, comienza con la fundación del Frigorífico Nacional en 1928 y se intensifica a partir de 1935. En este año varias medidas muestran la preocupación por la ganadería. Se crea el Ministerio de Ganadería y Agricultura, la Comisión Nacional de Estudios del Problema Forrajero, la Comisión Honoraria de Mejoramiento Ovino toman fuerza de ley las medidas de lucha contra la sarna ovina y se funda Conaprole para dar solución al problema de la sanidad de la leche y fomentar su producción. En 1940 se convierte en ley el reglamento de lucha para la erradicación de la garrapata.
Con la Fundación del Frigorífico Nacional se inicia un período en que el Estado tendrá un papel directriz en la comercialización de la carne38. Durante la década de los años veinte, caracterizada por la baja permanente de los precios del ganado, los ganaderos presionaron por la creación de un frigorífico nacional que defendiera el precio del ganado frente al trust de la carne. El Frigorífico Nacional se creó con un capital inicial aportado por el Estado de 5 millones de pesos. Sus objetivos eran complejos y en alguna medida contradictorios entre sí. Debería defender los intereses de los ganaderos sosteniendo los precios del ganado, también defender los de los consumidores en su carácter de único abastecedor de Montevideo (para esto debió recibir subsidios del Estado), y competir con los frigoríficos privados en la exportación de productos cárnicos.
A partir de la Gran Crisis la intervención del Estado en el mercado de carnes se profundiza, lo cual no es un fenómeno local sino internacional. Se abre un período en que las directivas sobre la comercialización pasan de las compañías a los gobiernos, se crea una política internacional en materia de carnes, donde además de la oferta y la demanda juegan factores económicos, financieros y políticos. La crisis lleva a Gran Bretaña a una política restrictiva de sus compras, que se materializó en el convenio de Ottawa en 1932. El mercado de Gran Bretaña absorbería en primer término su propia producción, luego la del Commonwealth, y el saldo sería distribuido entre las compañías frigoríficas de los abastecedores tradicionales, de acuerdo a una “cuota” fijada con relación a las exportaciones realizadas entre julio de 1931 y julio de 1932. De acuerdo a estas directivas quedó fijado el comercio de carnes con Gran Bretaña, con algunas concesiones realizadas a Argentina (tratado Roca-Runciman, 1933) y a Uruguay (tratado Cosio-Runciman, 1935), a cambio de ventajas otorgadas al comercio y a los intereses británicos.
Además de la acción ejercida por el Frigorífico Nacional en defensa del precio del ganado, el Estado impulsará, en la década de los años treinta, una política de primas a la calidad de la producción de carnes, esencialmente vacuna, coincidente con el crecimiento de las exportaciones de Chilled, que se irán dejando de lado en la medida que mejora el precio de las carnes.
En 1932 se promueve a la categoría de Sección la Oficina de Fomento Ganadero de la Policía Sanitaria de los Animales y se establecen medidas de fomento a la producción de animales precoces, contrarias a la estacionalidad en la producción de carnes. Se establecía un premio (porcentaje por kilo) a los vendedores de novillos aptos para chilled y de corderos y capones aptos para la exportación, con destino a los establecimientos industrializadores de carne del país, cuando la venta se produce en la temporada invernal. Se financiaría con un impuesto a ovinos y bovinos que databa de 1914.
Bajo el régimen terrista se continúa con la misma política pero se ensayan diversas formas de instrumentarla y de financiarla, haciéndose finalmente con las diferencias cambiarias en la exportación de carnes. En 1934 se establece que la prima se pagará a los vendedores de ganado vacuno según su peso y a los inscriptores de puros en el Herd Book, y se financiará con un impuesto a las importaciones. En el mismo año la prima se sustituye por la concesión de 50% a cambio libre para las exportaciones cárnicas. Las dificultades de su implementación (y su distribución entre hacendados y frigoríficos), llevaron a la creación de la Junta Reguladora del Mercado y del Precio de la Carne (integrada por delegados de los Ministerios de Industria y Hacienda, Intendencia de Montevideo y de las gremiales empresariales - Asociación y Federación Rural y Asociación de Consignatarios de Ganado). Con las diferencias obtenidas en el cambio, el Banco República creó una cuenta especial denominada Fondo para Primas al Ganado. Estas se distribuían en un porcentaje variable (entre el 21% y el 26%), en proporción directa al precio obtenido por el ganado40. A partir de 1936 las primas comienzan a bajar, hasta que son eliminadas en 1938. Se aduce que esta disminución se debe a la situación deficitaria del Fondo de Divisas, aunque en realidad la evolución de los precios del ganado parecía hacerla innecesaria.
En 1936, a raíz del impuesto británico a las carnes importadas que no provinieran de sus dominios, que ponía en peligro la valorización de las haciendas, se crea una Comisión Especial que, con fondos provenientes del cambio oficial y suministrados por el Banco República, otorgaría primas y subsidios equivalentes al monto del impuesto, a los frigoríficos exportadores.
En 1937 se sustituye el Fondo para Primas al Ganado Vacuno por el Fondo Comisión de Carnes. El total de las divisas producidas por los productos pecuarios se aplicaría al estímulo de su propia exportación. Todos los exportadores de carne vacuna u ovina y de cueros vacunos (se exceptúan lanas, cueros lanares, etc.), venderían al Banco República al tipo de cambio oficial el 80% de sus divisas, pudiendo colocar el 20% restante en el mercado libre dirigido. La diferencia obtenida por el Banco por la venta de las divisas adquiridas en dicho mercado libre, se acreditaría en una cuenta especial denominada Fondo Comisión de Carnes, administrada por una Comisión de Carnes, que se nombraba para ello, integrada por representantes del Banco, el Poder Ejecutivo, las gremiales rurales y los frigoríficos. La Comisión tendría amplias facultades para administrar el Fondo, pudiendo mantener el régimen de primas y subsidios o variar su aplicación. Las modificaciones del régimen cambiario efectuadas en diciembre de 1937 dejaron sin efecto estas medidas, salvo la liquidación de las primas a la venta de ganado, en proceso de desaparición. Pero el organismo nombrado subsistió, ampliándose sus funciones a la defensa de la producción en el exterior y al contralor general del comercio de carnes.
En 1938, en un marco de avance de la intervención del Estado, se crea la Comisión Honoraria del Contralor de Exportaciones e Importaciones.
En setiembre de 1939, ante la situación creada por la guerra, que llevó a que la mayor parte de los países beligerantes resolvieran unificar en un solo organismo sus adquisiciones como medio de anular la competencia, constituyendo un frente único de compradores, se reúnen todas las partes interesadas, las que “aconsejan centralizar y unificar las acción de los diferentes organismos públicos y privados en un solo organismo”, dando lugar a la resolución que pondrá en manos del Estado la fijación del precio del ganado para faena. La Comisión de Carnes pasaba a depender del Ministerio de Ganadería y Agricultura, el cual asumía la representación exterior de los productores e industrializadores en las negociaciones sobre cotizaciones, precios y ofertas. El precio se fijaría sobre la base del establecido en los acuerdos con Gran Bretaña. Meses después el Poder Ejecutivo aprobaba las bases del contrato de aprovisionamiento de carne con Inglaterra, fijaba los precios y el subsidio que concedía a los frigoríficos, a cargo del fondo de diferencias de cambio.
Por otra parte, ante la suba de los precios de la producción ganadera ocasionada por la guerra, el Estado establece un gravamen al mayor valor de los productos pecuarios del 25%, que se destinaría al abaratamiento de los productos de primera necesidad (que se calculaba de acuerdo a los promedios de precios correspondientes a los años 1937-1938 y el nuevo precio).
Este impuesto, así como el referente a las ganancias extraordinarias de guerra, levantó enconada resistencia entre los ganaderos.
A esta serie de medidas intervencionistas se agrega una política de subsidios a la carne que más adelante se extenderá a la leche. En 1936 el Estado toma a su cargo los quebrantos financieros del Frigorífico Nacional producidos por la venta de la carne para el consumo a precios inferiores a los de costo. En 1939 se dispone que las pérdidas que le ocasione el mantenimiento de las tarifas para la venta de carne a la población sean compensadas por el Fondo de Beneficio de Cambios.
VI.- Conclusiones
Del estudio de la ganadería el el período resalta claramente el estancamiento de la capacidad productiva de la pradera natural que, por otra parte no podía ampliarse con la incorporación de nuevas tierras. Este estancamiento se pone en evidencia en la estabilidad de las existencias ganaderas en todo el período y en el retroceso de la extracción de ganado para matanza desde 1930. Durante los años treinta hubo grandes problemas derivados de la demanda: dificultad para la colocación de la producción exportable y descenso de precios. Pero desde los años cuarenta el estancamiento no se relaciona con la demanda, ni en volúmenes ni en precios. Radica en los mecanismos internos de la producción, que explican la baja eficiencia productiva que se extiende más allá del período estudiado.
Esta se debe a la baja tasa de procreo en el ganado vacuno, relacionada con el lento crecimiento de los animales por deficiencias alimenticias y defectos en el manejo, que impiden el mantenimiento en el campo de un mayor número de crías. Es notorio el desequilibrio entre la calidad zootécnica y las deficiencias de la producción.
En el caso de los ovinos son también las deficiencias de alimentación las que explican fundamentalmente el estancamiento de las existencias en el período.
El principal cambio tecnológico se centró en la inversión en refinamiento del ganado. La mestización logró obviamente mejorar la calidad de las carnes y aumentar ligeramente el peso promedio de las reses, pero no impidió el estancamiento de la ganadería vacuna.
En cuanto al mejoramiento del ganado ovino, hasta los años treinta fue determinado por los dictados del mercado en cuanto a la demanda de carne o de lana, e incluso del tipo de lana demandado, dando origen a gran heterogeneidad en la zafra lanera. La actuación de la Comisión Honorífica de Mejoramiento Ovino fue importante en el logro de una raza de doble propósito que se impuso en los años cuarenta, lográndose mejorar la calidad de la lana y aumentando el rendimiento de lana por animal. Sin presentar variaciones en el stock, fue notorio el crecimiento de la zafra lanera a partir de los años cuarenta.
Mucho más lenta fue la puesta en práctica de las medidas de mejoramiento sanitario y de mejoras técnicas en el manejo del ganado, que deberían haber sido realizadas simultáneamente con su refinamiento. Al final del período la lucha contra la aftosa -con la que estaba contaminada la mayor parte de los vacunos- y contra la brucelosis estaban en pañales, la lucha contra la garrapata había avanzado muy poco y se había obtenido bastante éxito en la lucha contra la sarna ovina a partir de la conversión en ley en 1935 de las reglamentaciones vigentes, habiendo disminuido la magnitud de la enfermedad, que finalmente logrará ser controlada en los años cincuenta.
La situación de la ganadería que se ha descripto parece indicar que la actitud de los ganaderos (aun de los más poderosos, que disponían de crédito y de acceso a la información), fue poco receptiva a los cambios que no les significaran un rápido aumento de la rentabilidad o que no les fueran impuestos compulsivamente por el mercado. Esta resistencia a la inversión, que intentaba llevar hasta sus últimas consecuencias las ventajas comparativas de la ganadería extensiva, no debe ser opacada por la visión mucho más matizada de la “élite”, que expresaba sus opiniones a través de las revistas empresariales.
En cuanto a la acción del estado, hubo un período inicial de intensa legislación reformista, de la que fueron jalones importantes la Ley de Sanidad de los Animales y la creación de las Estaciones Agronómicas, pero de escasa influencia en la evolución de la ganadería, por escasez de medios y por poca receptividad entre los productores.
El problema central, la alimentación, del que se tuvo conciencia tempranamente (inviabilidad de la implantación generalizada de la pradera artificial, necesidad del conocimiento científico de la pradera natural para mejorarla), fue, luego de un impulso inicial, dejado de lado hasta los años treinta, cuando se hicieron esfuerzos que no lograron superar el problema en forma sustancial.
Desde fines de los años veinte y hasta fines del período, se puede visualizar una etapa de mayores concreciones, entre otras la fundación del Frigorífico Nacional, del Ministerio de Ganadería y Agricultura, de la Comisión Nacional de Estudio del Problema Forrajero, de la Comisión Honoraria de Mejoramiento Ovino, junto a las leyes contra la sarna ovina y contra la garrapata, la política de primas a la calidad de las carnes, la fundación de Conaprole y la regulación del mercado de carnes.
A partir de la Gran Crisis la intervención del Estado en el mercado de carnes se profundiza, llegándose al nombramiento de la Comisión de Carnes, que asumirá la representación de productores e industriales en las negociaciones internacionales y fijará los precios. La política intervencionista culmina con el establecimiento del subsidio a la carne.
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Texto de Magadalena Bertino y Héctor Tajam disponible en http://www.iecon.ccee.edu.uy/. Digitalizacion, adaptación y ilustración para publicación en ese sitio por Leopoldo Costa.
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